NOTA SULLA SENTENZA N. 370 DEL 2003

(questa nota è stata pubblicata da BERGAMO - periodico di attualità, politica, informazione e cultura
anno 10, n. 1 gennaio 2004
viale dell'Industria, 24052 Azzano San Paolo (BG)

La legge finanziaria 2002 aveva suscitato grandi discussioni e grandi perplessità perché aveva introdotto con l'art. 70 un fondo di finanziamento specifico e vincolato per asili nido e micro-nidi nei luoghi di lavoro. Questa iniziativa aveva dato il via alla "moda" dei nidi aziendali e alla rincorsa di finanziamenti. Si era creata una distorsione e una sopravvalutazione dell'importanza della soluzione "aziendale" (che veniva in alcuni casi spacciata come una modalità nuova e "diversa" rispetto al nido "tradizionale"), fenomeni legati banalmente al fatto che si apriva una fonte di finanziamento in un settore ormai da tempo trascurato dallo Stato.
A partire da questa iniziativa di finanziamento, si sono poi succedute, come sviluppo naturale di un pensiero distorto, una serie di proposte di norme e regolamenti che avrebbero voluto dare una conformazione specifica anche di standard "ai nidi aziendali".
L'attenzione di Enti Pubblici e di organizzazioni private si sono concentrate sulla tipologia (che resta marginale, perché così è nell'ordine naturale delle cose) perdendo a volte di vista il quadro complessivo. Solo in qualche realtà si è cercato di coniugare questa possibilità "ulteriore" con il sistema dei servizi per l'infanzia, studiando e realizzando una messa in rete delle diverse potenzialità.
Anche la discussione della "nuova" legge sui nidi e sui servizi per l'infanzia (approvata alla Camera dei Deputati e ora in discussione alla Commissione del Senato) è stata inquinata e distorta da questa idea di una nuova tipologia di servizi che avrebbe dovuto, perché basata sull'iniziativa privata, risultare il toccasana perla mancanza di fondi, la limitatezza dei posti, gli alti costi per le famiglie. Nell'art. 70 era previsto anche la possibilità di detrazione fiscale delle rette del nido per le famiglie con bambini frequentanti nidi aziendali.

Il ricorso delle regioni
Su questo articolo della finanziaria 2002, alcune Regioni avevano presentato ricorso alla Corte Costituzionale ritenendolo lesivo del principio sancito dal Titolo V della Costituzione (recentemente modificato dalla legge di riforma costituzionale approvata alla fine della passata legislatura, che avvia il processo di decentramento e "federalismo" regionale) nel quale si afferma che spetta allo Stato determinare i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili", ma non compete ad esso l'elencazione delle tipologie e delle caratteristiche dei servizi possibili, tanto più quando essi rientrano, come per gli asili nido, aziendali e non, tra i servizi socio-educativi e quindi inclusi nell'area sociale, materia di competenza esclusiva delle Regioni.
La Corte Costituzionale con sentenza n. 370 del 17 dicembre 2003 nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 70 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 avente per oggetto "Disposizioni per la formazione del bilancio pluriennale dello stato - legge finanziaria 2002 - ha dichiarato incostituzionale gran parte del- l'articolo 70 stesso, che prevedeva l'istituzione di un fondo nazionale di finanziamento degli asili nido e dei micro-nidi nei luoghi dai lavoro da ripartire tra le Regioni.

Le novità introdotte dalla sentenza
I giudici della Corte Costituzionale, prima ancora di esaminare tesi proposte dalle Regioni che hanno presentato ricorso, compiono un'analisi storica per poter riferire la disciplina ad un ambito che consenta di definire con precisione le diverse competenze legislative dello Stato e delle Regioni.
In questo senso la sentenza analizza i passaggi che hanno reso possibile l'identificazione del servizio di asilo nido come servizio ad alta vocazione sociale a partire già dagli sviluppi intervenuti nella società italiana nell'immediato dopoguerra fino alla legge n. 1044 del 71; in particolare viene ripreso l'art.1 secondo comma, laddove si definisce l'asilo nido come "servizio sociale di interesse pubblico" che ha tra gli altri scopi quello di "provvedere alla temporanea custodia dei bambini per assicurare una adeguata assistenza alla famiglia e anche per facilitare l'accesso della donna al lavoro nel quadro di un completo sistema di sicurezza sociale".
L'attenzione dei giudici poi si rivolge agli anni successivi e 10 sguardo si allarga soprattutto a quelle Regioni e Province che avendo realizzato asili nido ne hanno anche riconosciuto le funzioni educative, investendo sulla qualificazione del personale; vengono infatti citate le leggi regionali rispettivamente della regione Toscana, Liguria, Umbria, Emilia-Romagna.
Ancora la Corte non tralascia di sottolineare che già in precedenza, cioè in occasione di una sentenza del 2002, (la n. 467), essa stessa si era già espressa affermando che "il servizio fornito dal- l'asilo nido non si riduce ad una funzione di sostegno alla fami- glia nella cura dei figli o di mero supporto per facilitare l'accesso dei genitori al lavoro, ma comprende anche finalità formative, essendo rivolto a favorire l'espressione delle potenzialità cogniti- ve, affettive e relazionali del bambino".
In questa prima sentenza richiamata dalla n. 370, si aggiunge inoltre che "pur negandosi l'inserimento degli asili nido nell'ambito delle vere e proprie istituzioni scolastiche," si è rilevata "l'as-similazione, ad opera della legislazione ordinaria, delle finalità di formazione e socializzazione perseguite dagli asili nido rispetto a quelle propriamente riconosciute alle istituzioni scolastiche".
In altre parole se la vocazione dell'asilo nido è venuta configurandosi nel tempo come educativa e formativa, la sentenza afferma che è "indubbio che la relativa disciplina non possa che ricadere nell'ambito della materia dell'istruzione (sia pure in relazione alla fase prescolare del bambino), nonché per alcuni profili nella materia della tutela del lavoro".
Ai fini della possibilità di legiferare in materia di asili nido, ne risulta che in base all'art. 117 terzo comma della Costituzione la potestà legislativa è concorrente, quindi lo Stato deve limitare i suoi interventi alle indicazioni di principio.

Quali conseguenze
In base dunque all'attuale legislazione e agli esiti di tale sentenza, allo Stato compete la sola definizione dei principi fondamentali in materia di asili nido, mentre alle Regioni spetta la potestà legislativa, Ne consegue, conclude la sentenza, che "dal momento che l'attività dello speciale servizio pubblico costituito dagli asili nido rientra palesemente nella sfera delle funzioni proprie delle Regioni e degli enti locali, è contraria alla disciplina costituzionale vigente la configurazione di un fondo settoriale di finanziamento gestito dallo Stato, che viola in modo palese l'autonomia finanziaria sia di entrata che di spesa delle regioni e degli enti locali e mantiene allo Stato alcuni poteri discrezionali nella materia cui si riferisce".
Ciò significa che l'attuale configurazione educativa che assume la materia degli asili nido finisce per riconoscere l'elevato valore degli stessi sul piano pedagogico (si ottiene così il risultato perseguito vanamente per molti anni, di riconoscere il nido come servizio educativo), ma, d'altro canto vengono a mancare quelle che erano finora le naturali fonti di finanziamento al funzionamento (perché non è più possibile per le Regioni attingere dal fondo sociale per sostenere i nidi). Senza precisi interventi per rimediare alle conseguenze della decisione (per esempio con nuovi stanziamenti da parte dello Stato a favore delle Regioni), la strada passa attraverso l'imposizione di tasse regionali come previsto dall'art. 119 della Costituzione, che prevede la possibilità di imporre e riscuotere tasse direttamente da parte degli Enti locali (Regioni, Province, Comuni). Questa strada è però attualmente impercorribile perché non si è ancora data attuazione all'art. 119 con l'emanazione di un apposito regolamento.
Ciò costituisce certamente un problema soprattutto di fronte all'esigenza dell'estensione e qualificazione di questi servizi su tutto il territorio nazionale.

Gli obiettivi a breve termine

In prospettiva gli interventi che si rivelano più urgenti da mettere a punto riguardano:
· una revisione radicale del disegno di legge in materia di servizi socio-educativi per la prima infanzia approvato dalla Camera dei deputati il 13 novembre 2003 e attualmente all'attenzione del Senato. Se il testo venisse approvato nell'attuale stesura, potrebbe essere in buona parte disatteso dalle Regioni perché palesemente incostituzionale. Il Parlamento e il Governo dovranno quindi decidere se modificare l'attuale testo, eliminando tutti gli articoli "discutibili" e tornando comunque di nuovo alla Camera, o stendere un nuovo testo che possa recepire quanto espresso dalla Corte costituzionale. Tutto questo fa prevedere di nuovo tempi lunghi e il riavviarsi di una nuova telenovela legislativa;
· una definizione del carattere educativo del servizio non disgiunto dalla sua caratteristica sociale poiché esso concorre oltre che alla crescita e all'educazione dei bambini, anche alla funzione sociale che integra quella familiare soprattutto per quanto attiene gli impegni di cura e di lavoro dei genitori;
· un sostegno di questi servizi tramite cofinanziamenti previsti indirettamente anche da altre leggi vigenti (es. n.53/2000) che potrebbero essere compatibili per gli obiettivi che intendono perseguire: il tema infatti della conciliazione delle esigenze di flessibilità delle imprese con quelle delle persone e delle famiglie, evoca un rafforzamento del sistema di servizi sociali e educativi di cui il nido è massima espressione.